Nel presentare un importante articolo di Gian Guido Nobili, Responsabile Area Sicurezza Urbana e Legalità della Regione Emilia-Romagna e Coordinatore Forum italiano per la Sicurezza Urbana (FISU), cogliamo l’occasione per proporre alcune considerazioni sul tema della Sicurezza Urbana.
Al riguardo, l’Istituto Nazionale per l’Analisi delle Politiche Pubbliche (INAPP), a febbraio scorso, ha pubblicato un numero monografico della sua rivista, destinato alla Sicurezza Integrata, con l’articolo del dott. Nobili, intitolato: Le politiche di sicurezza urbana in Italia: lo stato dell’arte e i nodi irrisolti.
L’articolo è pieno di spunti e di argomenti, per cui ne consigliamo la lettura integrale. Noi ci soffermiamo solo su alcuni aspetti che riteniamo di particolare interesse.
Le premesse della Sicurezza Urbana
Il dott. Nobili parte dalle definizioni e le esigenze di origine del concetto di Sicurezza Urbana, per esaminare gli ultimi venti anni di politica in questa materia, passando in rassegna gli istituti e le buone pratiche applicative delle note categorie della prevenzione situazionale, di quella sociale e precoce, per passare a quelle, più recenti, della prevenzione comunitaria e ambientale.
La prevenzione situazionale
In tema di prevenzione situazionale, l’articolo richiama i primi patti per la Sicurezza Urbana sottoscritti tra gli enti locali e le Forze dell’Ordine a partire dagli anno ’90 dello scorso secolo, per poi esaminare la nascita dell’istituto del Vigile di quartiere, nel solco dell'”approccio problem-oriented policing (POP)” Nord-americano.
Su questo, sarebbe interessante approfondire la parallela esperienza della “Polizia di prossimità” sviluppata da Ministero dell’Interno alla metà degli anni duemila, che purtroppo non ha visto una proficua integrazione di due istituti, fortemente connaturati tra loro.
Francamente, sembra, quasi, che la Polizia di prossimità fosse sorta in concorrenza con quella delle polizie locali, più che integrarsi con esse.
Nel contempo, il Dott. Nobili prosegue ricordando la forte evoluzione delle tecnologie avanzate e, in particolare, lo sviluppo della videosorveglianza, che ha visto le amministrazioni comunali orientarsi massicciamente verso l’impiego delle telecamere; ma, come giustamente ricorda Gian Guido Nobili, “nell’esperienza progettuale italiana la funzione preventiva della videosorveglianza è molto più frequentemente supposta ed enunciata che non provata“.
Sempre nell’ambito della prevenzione situazionale, l’autore ricorda il crescente ruolo delle ordinanze sindacali, scritte, inizialmente, in materia di prostituzione e lavavetri, in ragione delle modifiche del Testo Unico degli Enti Locali che ha ampliato i poteri del Sindaco.
Di fronte al crescere dello spontaneismo sindacale in materia di sicurezza e di Polizia Locale (commento nostro), l’articolo ricorda il contenuto del pacchetto Sicurezza Maroni del 2008, ricordando come esso fosse un “tentativo operato dal legislatore di perimetrare l’intervento del sindaco quale ufficiale di governo attraendo il concetto di ‘sicurezza urbana’ all’interno della competenza statale di ordine pubblico e sicurezza”.
In effetti, il tema delle competenze di sicurezza e di Polizia locali, da un lato, e di quelle delle Forze di Polizia nazionali, dall’altro, nonchè del difficile rapporto Stato-Comuni, è una delle chiavi di volta per interpretare sia il passato che il futuro della Sicurezza Urbana che di quella Integrata.
I Piani di Controllo del Territorio
Non a caso, i Piani Coordinati di Controllo del Territorio (PCCT), sorti a cavallo degli anni 2000 e promossi dal Ministero dell’Interno in un genuino (ma non compiuto) tentativo di coordinamento delle attività delle forze di Polizia operanti sul territorio, sia nazionali che locali, non hanno dato i risultati sperati (va ricordato che i PCCT, formalmente, non sono mai stati abrogati, ma in sostanza sono svuotati di ogni contenuto).
Su questo, diremmo che è mancato il coraggio di proseguire nella direzione tracciata e, soprattutto, la capacità di individuare obiettivi e percorsi comuni.
Una ipotesi sul rapporto causa effetto in tema di ordinanze sindacali
Il dott. Nobili osserva come, alla riforma del 2008, sia seguita “l’adozione di centinaia di ordinanze sindacali in materia di Sicurezza Urbana, definite criticamente come prove atecniche di diritto penale municipale” promosse (aggiungiamo noi), dai c.d. “sindaci sceriffi”.
Da questo punto di vista, crediamo che sarebbe utile approfondire la genesi della riforma del 2008, calata nelle condizioni sociali e politiche di quella fase, per interrogarsi se la pressione derivata dalla crescita tumultuosa delle ordinanze (cosa indiscutibile) non fosse originata prima della riforma Maroni e se quest’ultima, più che un’apertura ai poteri del sindaco, sia stata effettivamente un tentativo di contenimento di poco controllabili impulsi locali.
In pratica, l’ipotesi che formuliamo è che sono state le ordinenze dei sindaci (spesso annullate dai giudici o contrastate dalle autorità nazionali), a imporre la riforma Maroni e non viveversa.
La Sicurezza Integrata
Tanto più che (considerazioni nostre) la successiva riforma del 2017 (il c.d. Decreto Minniti, ampiamente commentato nell’articolo del dott. Nobili), nello spostare l’ago della bilancia verso aspetti di Sicurezza Integrata ben più ampi della Sicurezza Urbana (intesa come ambito della Sicurezza Pubblica, come scrive la Corte Costituzionale), non ha risolto il tema dell’inquadrabilità delle politiche di sicurezza degli enti locali, di fatto ampiamente frammentate, nonchè attratte e appiattite verso una visione di Polizia e il coordinamento delle prefetture.
La prevenzione sociale e precoce
Quindi, l’articolo descrive gli aspetti connessi alla prevenzione sociale e precoce, per ricordare le politiche che mirano a condizionare le cause dei processi di devianza e di vittimizzazione, spesso meno considerate perchè poco rilevanti in tema di prevenzione immediata ma, invece, chiave di volta per il recupero di intere aree urbane nel medio e nel lungo termine.
Tra le altre casistiche, riteniamo assuma particolare interesse la creazione di servizi di informazione e orientamento descritti dall’autore, ovvero l’esistenza di veri e propri sportelli di assistenza per i cittadini, inclusi quelli per le vittime reali o potenziali di reati diffusi od odiosi.
Lo scriviamo, con il pensiero alle numerose e continue critiche circa il fallimento di queste iniziative in tema di integrazione, in generale, e riguardo l’integralismo islamico, in particolare, dove, assieme a non pochi fiaschi clamorosi e accertati (che debbono essere criticamente riesaminati), l’esperienza di ogni giorno testimonia una positiva e complessa, progressiva (sicuramente faticosa ma positiva) integrazione, soprattutto generazionale, che richiede tempi lunghi, ampie aperture e tanta pazienza.
La prevenzione comunitaria
Per passare alla prevenzione comunitaria, il dott. Nobili ricorda il progressivo crescere e la strutturazione del concetto di difesa della comunità, che dal 2009 ha visto sviluppare progetti di Neighborhood Watch, di origine britannica o Nord-americana.
L’autore accosta tale esperienza al fallimento delle c.d. “ronde” (anch’esse promosse dal Decreto Maroni) e, anche in questo caso, sembra a noi evidente che la normativa non fosse nata per gestire o far crescere un fenomeno, ma, al contrario, con l’intento di contenere e disarticolare un fenomeno alimentato da chiare finalità politiche, paradossalmente, promosso da chi, poi, lo ha ostacolato.
Ma sempre il Dott. Nobili ricorda, invece, l’evoluzione positiva dei c.d. Neighbourhood Wardens del Regno Unito, nati in stretto coordinamento con la locale Polizia.
Qui, infatti, sta il nodo della questione: la politicizzazione del fenomeno delle ronde ha purtroppo impedito lo sviluppo di sane e utili politiche di partecipazione attiva alla Sicurezza Integrata dei cittadini che, invece, sono stati relegati a soggetti passivi e spesso guardati con sospetto.
La prevenzione ambientale
Da ultimo, citiamo rapidamente, ma considerandola non meno rilevante, la prevenzione ambientale, tesa alla prevenzione della criminalità e del disordine urbano.
Gian Guido Nobili cita l’esperienza della Regione Emilia Romagna, nata sui principi della CPTED (Crime Prevention Through Environmental Design) di origine Nord-americana e non vi è dubbio che si tratti di una strada necessaria: pianificazione urbana, gestione del territorio, illuminazione, nonchè manutenzione dello spazio e del verde pubblico, sono strumenti necessari da associare efficacemente agli altri aspetti della prevenzione.
Al riguardo, l’articolo illustra il Rapporto tecnico TC 14383-2 “Prevenzione della criminalità attraverso la progettazione urbana” adottato dal CEN, ma, soprattutto, nel ricordare i finanziamenti derivanti dal Decreto Minniti, destinati alla riqualificazione delle aree urbane, critica severamente (a ragione) la cancellazione della seconda tranches di risorse, con il variare del quadro politico (aggiungiamo noi).
Limiti e potenzialità delle nuove strategie di Sicurezza Urbana
Innanzitutto, il Dott. Nobili punta il dito contro la carenza dei sistemi di valutazione, ricordando che “le competenze e la cultura della valutazione degli interventi sociali hanno un ruolo ancora marginale” e che a “questo ritardo culturale si affianca uno scarso interesse e un atteggiamento ambivalente della committenza”.
Verrebbe fin troppo facilmente pensare alle figure caricaturali di alcuni sindaci sceriffi, spesso privi di alcuna competenza e interessati solo al consenso dei concittadini, da un lato, e di alcuni funzionari di Prefettura, burocrati altrettanto spesso votati all’ostacolare ogni sviluppo reale di forme di sicurezza partecipata al di fuori del controllo degli organi di Polizia dello Stato.
Invece, dallo scontro e non dal confronto tra autonomie locali e Stato centrale, non può venire molto di buono.
Ma torniamo all’articolo. In tema di prevenzione sociale, l’autore aggiunge che vi è la “necessità di programmi … più specifici, con destinatari ben individuati e una leadership certa“.
Sempre il dott. Nobili ricorda che “per quanto attiene alla prevenzione situazionale, le misure attuate nelle città italiane si caratterizzano spesso per un eccesso di specializzazione e la mancanza di un disegno complessivo che proponga rimedi strutturali alla criminalità”, ricordando, tra l’altro, le problematiche dovute agli aspetti di privacy in materia di tecnologie.
In effetti, è proprio così. Ma Gian Guido Nobili aggiunge che “i fenomeni di insicurezza urbana hanno una natura complessa e composita e richiedono inevitabilmente, per loro natura, delle risposte articolate, che mobilitano diverse istituzioni, diversi strumenti giuridici, diversi tipi di politiche pubbliche“.
Questo è il punto centrale. A differenza dell’esempio britannico e di altri paesi, le diverse articolazioni dello Stato e degli enti locali non hanno individuato obiettivi articolati, chiari e corali, nonchè programmi comuni che richiedono coraggio, lungimiranza, costanza e perseveranza nel tempo, senza condizionamenti di interesse politico.
I continui aggiustamenti sia a livello nazionale, che locale, spesso votati più alla repressione immediata o al contenimento di fenomeni sociali in termini di sicurezza percepita, più che reale, tra l’altro comprimendo le politiche di prevenzione sociale e precoce, nonchè comunitaria e ambientale, a favore di quella quasi solo esclusivamente situazionale, hanno portato spesso ad una scarsa efficacia di risultati, rispetto alle risorse utilizzate e alla aspettative enunciate.
Quali soluzioni?
Esistono nodi antichi, nel rapporto tra Stato e comunità locali, che non possono essere commentati in questo articolo.
Sussiste, senza dubbio, sia un problema di qualità delle competenzedei singoli, che una necessità di riordino e miglioramento della complessa e confusa normativa in materia di Sicurezza Urbana e Integrata.
Alla base, va nettamente migliorato il rapporto tra Stato ed Enti locali. Il dialogo non può essere tra sordi: entrambe le parti debbono collaborare, meglio di quanto accada oggi.
Se lo Stato centrale, con le sue risorse in termini di mezzi e di capacità normativa, non avrà la forza e il coraggio di proporre una nuova ottica collaborativa di lungo periodo, orientata al bene comune e non all’interesse del momento, continueremo a commentare bilanci in chiaroscuro per la Sicurezza Urbana.
Aldo Agostini
[articolo aggiornato l’8 gennaio 2021 -n.d.r.]
